Volný pohyb služeb

Dění na úrovni České republiky

Obsah:

 1. Cíl

 2. Stávající stav a jeho nedostatky

 3. Pozice České republiky   

 1. Cíl

Napomoci odstranění administrativních i právních překážek při fungování jednotného vnitřního trhu služeb v EU a zlepšit tak postavení českých podnikatelů na trhu služeb v EU.

2.Stávající stav a jeho nedostatky

Právo podnikání zahrnující svobodu usazování podniků se nyní řídí dle článků 43 - 48 Smlouvy o založení Evropského společenství, volný pohyb služeb pak je upraven články 49 -55 téže smlouvy.

V případě usazení se činnost podnikatele zcela řídí režimem práva hostitelské země (země výkonu činnosti), což mj. předpokládá získání místních podnikatelských oprávnění a registrací. V případě právnických osob se usazení vztahuje jak na založení dceřinné společnosti či zřízení organizační složky.

Pro ilustraci: Rozhodne-li se český živnostník podnikat například na Slovensku, musí pro založení podniku předložit slovenský živnostenský list, soudní potvrzení, výpis z rejstříku trestů, registraci pro daň, inspekční knihu, účetnictví, odvody do Sociální pojišťovny.  Živnostenská oprávnění se mezi jednotlivými státy EU navzájem neuznávají (platí to i v případě českého živnostenského oprávnění, žadatel musí na slovenském Živnostenském úřadě požádat o vydání živnostenského oprávnění). Živnostníci na Slovensku musejí vedle povinnosti informovat Živnostenský úřad o zřízení provozovny (nejpozději v den jejího zřízení) informovat úřad i o zrušení provozovny. Zahraniční OSVČ musí pro účely svého podnikání na Slovensku určit vedoucího podniku či organizační složky.  Je také nutné zaregistrovat se na Slovensku pro účely platby DPH.

Volný pohyb služeb v rámci EU má dle obecné úpravy ve Smlouvě přeshraniční prvek a pouze dočasný charakter. Pro řadu oblastí je u volného poskytování služeb aplikováno právo hostitelské země (patří sem oblast pracovního práva, sociálního zabezpečení a zdravotního pojištění, technické normy a normy kvality, daně, pojištění odpovědnosti a majetku a veřejné zakázky). Ačkoliv svoboda poskytování služeb v rámci EU nepodléhá tolika omezením, jako je tomu u volného pohybu pracovních sil, přesto si některé členské státy EU (Německo, Rakousko) vyjednaly v přístupové smlouvě přechodná období, v jejichž rámci mají právo ukládat poskytovatelům služeb z nových členských států administrativní či právní omezení. V praxi však docházelo a dochází k tomu, že i nad rámec takto vyjednaných přechodných období je svoboda poskytování služeb omezována (např. požadavky na povolení k pobytu, hlášení a oznamovací povinnosti); důvodem je buď neznalost ze strany orgánů státní správy jednotlivých, zejména tzv. „starých“, členských států, nebo omezení uložená národní legislativou v rozporu s rozsahem přechodných období i komunitární legislativy. Cílem vyjednávání obsahu směrnice je tyto nedostatky odstranit, zamezit zejména stávajícím rozdílům v pojetí svobody poskytování služeb pro poskytovatele z tzv. „starých“ a „nových“ členských států EU a prosadit úplnou rovnost poskytovatelů služeb v rámci celé EU.

V případě vysílání pracovníků do jiného členského státu (tj. situace, kdy pracovníci zůstávají zaměstnanci svého českého zaměstnavatele, jsou však vysláni za účelem výkonu práce do jiného členského státu EU) není zapotřebí pracovního povolení pro vyslané zaměstnance. Směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb byla do české práva transponována § 6 zákona č. 65/1965 Sb., Zákoník práce. I zde však v praxi docházelo a dochází k nejrůznějším obstrukcím ze strany tzv. „starých“ členských států EU, jejichž cílem je chránit národní pracovní trh. Např. teprve na sklonku roku 2005 se podařilo napravit praxi nizozemských orgánů státní správy, které i pro vyslané pracovníka vyžadovaly (v rozporu se směrnicí o vysílání pracovníků) vyřízení pracovního povolení.

 3. Pozice České republiky

Poté, co byly zohledněny výsledky prvního čtení návrhu směrnice v Evropském parlamentu v únoru 2006 a výsledky jednání Evropské rady v březnu 2006, byla zrevidována Rámcová pozice ČR k návrhu. Gestorem pro negociace o návrhu směrnice je Ministerstvo průmyslu a obchodu.

Ačkoliv na Evropské radě byla (včetně ČR) deklarována konsensuální podpora návrhu směrnice ve znění pozměňovacích návrhů Evropského parlamentu, toto znění se v mnohém rozchází s přijatou Rámcovou pozicí České republiky k návrhu, kterou zpracovalo Ministerstvo průmyslu a obchodu a jíž také vyjádřil svým usnesením podporu Senát. V posledních fázích vyjednávání bylo nutné podstatně přepracovat pozici ČR a nově stanovit priority, které ČR v rámci budoucích jednání o směrnici o službách bude prosazovat. Hlavní snahou ČR zde bylo racionálně zhodnotit šance na úspěch při prosazování svých zájmů, vytipovat si oblasti, které jsou pro ČR nejpodstatnější a zejména najít podobně smýšlející členské státy a postupovat s nimi jednotně při obhajování společných zájmů. MPO navrhovalo klást důraz především na zachování co nejširšího rozsahu působnosti směrnice, náhradním řešením bylo prosazování co nejpřesnější definice jednotlivých oblastí z působnosti směrnice vyloučených. Pokud jde o princip země původu, navrhovalo MPO vždy usilovat o takovou úpravu, která by poskytovatelům služeb poskytla dostatečnou právní jistotu a ochranu před ukládáním nadměrných požadavků ze strany členských států.

Jelikož nebylo možné prosadit původní myšlenku principu země původu, zaměřilo se MPO při vyjednáváních v pracovní skupině Rady EU na zdokonalení návrhu po legislativně-technické stránce, a to zejména:

• upřesněním vyloučení celé oblasti trestního práva z rozsahu působnosti směrnice – MPO navrhovalo upřesnit, že směrnice se nevztahuje na ustanovení trestního práva, která nemá vztah k přístupu k poskytování služeb nebo výkonu podnikatelské činnosti;
• vypuštěním odkazu na nařízení 1408/71,  které bude v blízké době novelizováno;
• přesnou a úzkou specifikací oblastí, na které se směrnice nevztahuje, zpřesnění bylo prosazováno zejména u zdravotních, sociálních, audiovizuálních a dopravních služeb;
• přesnějším vymezením vztahu směrnice k ostatním legislativním nástrojům práva EU/ES;
• upřesněním a vyjasněním definic některých pojmů, které jsou směrnicí vymezovány a celkově zpřesněním výraziva směrnice;
• posílením závaznosti povinnosti členských států zjednodušovat administrativní postup;
• vymezením významu čl. 16, který se po posledních změnách stal jakýmsi nejasným pokračováním čl. 14;
• zlepšením celkové koncepce směrnice, která by měla systematicky problematiku upravovat vždy v jednom nebo několika navazujících ustanoveních a více organicky a přehledněji, než tomu bylo v předloženém revidovaném návrhu z dubna 2006.

K návrhu směrnice v původním znění i k revidovanému návrhu Evropské komise z dubna 2006 nechalo MPO zpracovat Analýzu dopadů směrnice o službách na vnitřním trhu (zpracovatelem byla konzultační společnost KPMG Česká republika, s.r.o.).

Hospodářská komora České republiky a Svaz průmyslu a dopravy ČR se k poslednímu vývoji ohledně návrhu stavěli více kriticky. Nespokojily se se zmírněním postoje MPO a vyjádřily se v tom smyslu, že okleštění a „změkčení“ směrnice zejména o princip země původu, konsolidaci judikatury Evropského soudního dvora v pracovněprávních otázkách a podstatné rozšíření okruhu služeb vyloučených z rozsahu směrnice vnímají jako instituty zpomalující vybudování skutečně fungujícího jednotného trhu služeb v rámci EU, který by zaručoval rovný a nediskriminační přístup k poskytování služeb podnikatelům ze všech členských států EU.

Českomoravská konfederace odborových svazů (ČMKOS) naopak od počátku kladla odpor zejména proti zakotvení principu země původu a aktivně podporovala snahy zahraničních odborových svazů směřující k prosazení jeho vypuštění z návrhu. Dle stanoviska ČMKOS by princip země původu vedl k tomu, že by se v jedné zemi střetávalo několik právních řádů, což by, ačkoliv české odbory principielně nejsou proti liberalizaci trhu služeb, bylo ve výsledku škodlivé.

Informace o dalších osudech směrnice naleznete v rubrice Volný pohyb služeb - Poslední vývoj.

Dění na úrovni EU

Obsah:

1. Cíl

2. Důvod vzniku návrhu a nedostatky stávajícího  stavu

3. Historie vzniku návrhu

4. Návrh směrnice

5. Proces schvalování směrnice

1. Cíl

Konsolidovat dosavadní roztříštěnou legislativu EU/ES a judikaturu Evropského soudního dvora do jednoho dokumentu, zpřehlednit tak právní úpravu na úrovni Evropské unie a zamezit výkladovým nejasnostem a současně dodat stávajícímu stavu legislativní úpravy jednotného vnitřního trhu služeb přidanou hodnotu.

2. Důvod vzniku návrhu a nedostatky stávajícího stavu

Svoboda volného pohybu služeb v rámci Evropského společenství vedle svobody volného pohybu osob (zahrnující rovněž svobodu jejich usazování za účelem podnikání), kapitálu a zboží představuje jeden ze základních principů fungování Evropského společenství tak, jak bylo založeno Amsterodamskou smlouvou.

Právní základ této komunitární svobody je obsažen v článcích 49 (bývalý článek 59) a následujících Smlouvy o založení Evropského společenství, přičemž k jejímu provedení bylo vydáno množství směrnic upravujících konkrétní práva a povinnosti z této svobody vyplývající.

Obsah primárního práva EU/ES v oblasti svobody volného poskytování služeb je možné shrnout následovně:

Tato základní ustanovení Smlouvy o založení ES jsou členskými státy EU vykládána a aplikována různě. Rovněž stávající rychlý vývoj v sektoru služeb umocněný rozvojem informačních a komunikačních technologií již neodpovídá obsahu právní úpravy na úrovni EU, která se tak stává těžko použitelnou a nezaručuje poskytovatelům služeb i spotřebitelům a dalším příjemcům služeb dostatečnou míru právní jistoty. Dosavadní evropská úprava se omezila až na výjimky na ustanovení primárního komunitárního práva, jejichž výkladem se dlouhodobě zabýval ve své judikatuře Evropský soudní dvůr. 

Za účelem konsolidace legislativy a závazné judikatury ESD zpracovala Evropská komise na počátku roku 2004 návrh směrnice o službách na vnitřním trhu, jejímž cílem je sjednotit dosavadní různorodosti a napomoci tak lepšímu a hladšímu fungování jednotného vnitřního trhu se službami v rámci Evropského společenství.

3. Historie vzniku návrhu

Kořeny směrnice o službách, která se v současné době po více než dvouletém intenzivním vyjednávání o jejím obsahu nachází ve fázi bezprostředně před přijetím, sahají do roku 2000. Tehdy byl v rámci tzv. Lisabonské strategie vymezen Radou EU cíl učinit Evropskou unii do roku 2010 subjekt disponující celosvětově:

• největší konkurenceschopností,
• nejvíce dynamickou ekonomikou založenou na znalostech.

Pro naplňování lisabonských cílů byla přijata řada dílčích kroků. Při revizi jejich plnění, která proběhla na jarní Evropské radě v roce 2005, však bylo konstatováno, že plnění Lisabonské strategie je dlouhodobě neuspokojivé, a to jak celkově na unijní úrovni, tak na úrovni jednotlivých členských států. Byl proto proveden jakýsi „restart“, který měl vytyčené cíle oživit, dát jim nový dynamický rozměr a především je naplnit konkrétními kroky, které je nutné k jejich dosažení podniknout.

Bezprostředními předchůdci návrhu směrnice o službách na vnitřním trhu byly dokumenty Evropské komise, kterými byl mapován JVT služeb a naplánovány kroky vedoucí ke zlepšení jeho fungování, a to:

• „Stav vnitřního trhu služeb“ z roku 2002
• „Strategie vnitřního trhu – Priority 2003 – 2006“ z roku 2003.

Z dokumentů vyplynulo, že vnitřní trh EU se službami trpí řadou překážek, v jejichž důsledku je nefunkční. Bylo konstatováno, že překážky existují jak na straně poskytovatelů služeb, tak spotřebitelů a že cesta k jejich odstranění vede přes přijetí směrnice o službách na vnitřním trhu, který by stanovil obecný právní rámec zjednodušující podmínky pro přeshraniční poskytování služeb a napomohl naplnění svobody podnikání a usazování poskytovatele v jiném členském státě.

První návrh směrnice o službách předložila Evropská komise v lednu roku 2004; veškerá další vyjednávání byla vedena na jeho základě, ač jeho podoba byla od doby předložení s postupujícími negociacemi značně modifikována. Návrh zpracovalo GŘ pro vnitřní trh a dle tehdejšího komisaře Fritze Bolkensteina se mu též někdy říká „Bolkensteinova směrnice“.

Evropská komise si klade za cíl směrnicí:

• zlepšit podmínky pro hospodářský trh a zaměstnanost v EU,
• vytvořit skutečný JVT služeb odstraněním právních a administrativních překážek rozvoje činností v oblasti poskytování služeb,
• posílit práva spotřebitelů jako uživatelů služeb,
• stanovit právně závazné povinnosti týkající se účinné správní spolupráce mezi členskými státy.

4. Návrh směrnice

Návrhem směrnice jsou prováděna ustanovení primárního komunitárního práva zakotvená ve Smlouvě o založení Evropského společenství, jejichž výkladu a aplikaci se dále v průběhu let podrobně věnoval Evropský soudní dvůr.

Cílem směrnice je obsáhnout co nejširší spektrum služeb – použije se tedy na:

• služby poskytované individuálním spotřebitelům i podnikům
• situace, kdy dochází k usazení poskytovatele služeb na území jiné členského státu, i na tzv. přeshraničnímu poskytování služeb (poskytovatel nemění své sídlo).

Od samého počátku vyjednávání byly určité služby z působnosti směrnice vyloučeny, okruh vyloučených služeb se pak s postupem negociací rozšiřoval.

Původní návrh vylučoval z působnosti směrnice:

• služby neekonomické povahy – např. veřejnou správu, veřejné školství a jiné služby poskytované státem při plnění jeho veřejných úkolů;
• služby finanční,
• služby v dopravě,
• elektronické komunikační sítě a služby byly zahrnuty v omezeném rozsahu,
• služby spjaté s výkonem veřejné moci ve smyslu článku 45 smlouvy ES.

Evropský parlament do rozsahu působnosti dále zasáhl a rozšířil okruh služeb vyloučených dále o:

• veškeré služby veřejného zájmu;
• činnost agentur zprostředkovávajících dočasnou práci;
• právní služby v rozsahu pokrytém dosavadními komunitárními nástroji;
• zdravotní služby;
• audiovizuální služby;
• loterie, hry a sázky;
• veškeré profese a činnosti spjaté s výkonem veřejné moci;
• sociální služby;
• bezpečnostní služby.

Posledním návrhem Evropské komise byl rozsah působnosti opět poněkud regulován, např. ze sociálních služeb bylo navrženo vyloučit pouze služby v oblasti sociálního bydlení, péče o děti a podpory rodin a osob v nouzi,

Hlavními pilíři návrhu směrnice (kterým také odpovídá její systematika) je dosažení:

• usnadnění usazování,
• usnadnění přeshraničního poskytování služeb,
• zvýšení kvality služeb,
• vytvoření systému administrativní spolupráce mezi členskými státy
• posílení práv příjemců služeb.

Stručně k nejdůležitějším kapitolám a problematice, kterou upravují

5 .Proces schvalování směrnice

Směrnice je schvalována v rámci tzv. spolurozhodovacího procesu dle čl. 251 Smlouvy o založení ES – byla navržena Evropskou komisí a musí být dále schválena kvalifikovanou většinou Radou EU při zohlednění stanoviska Evropského hospodářského a sociálního výboru a Evropského parlamentu. Směrnice v květnu 2006 úspěšně prošla Radou EU, nyní se očekává přijetí tzv. společného postoje Rady EU, který bude předložen Evropskému parlamentu pro účely finálního schválení směrnice.

Evropská komise předložila návrh směrnice o službách v lednu 2004 na základě svých přípravných dokumentů z r. 2002 a 2003. Návrh směrnice byl od počátku jeho projednávání kontroverzním tématem – stal se zejména terčem kritiky ze strany odborů, socialistických stran a některých zejména tzv. „starých“ členských zemí (od samého počátku se proti liberalizaci služeb stavěla Francie, později i Belgie, Rakousko, Švédsko a též Německo; naopak Nizozemí, Velká Británie a Irsko zastávaly názory směřující k co nejvyšší míře liberalizace trhu se službami v rámci EU).

U oponentů směrnice panovaly zejména obavy, že otevření trhu se službami povede k tzv. dumpingu při poskytování služeb – k masivnímu přílivu poskytovatelů z nových členských zemí, kteří budou služby nabízet za nižší ceny, než jsou schopni nabídnout poskytovatelé v domovském státě.

Evropská komise postupem času zmírňovala své původně radikální stanovisko poté, co se původní znění návrhu ukázalo být neprůchodným. Svou roli rovněž sehrála změna složení Evropské komise na podzim roku 2004. Poté, co byl na jaře roku 2005 proveden „restart“ Lisabonské strategie a s tím související hodnotová změna orientace politiky Evropské komise, změnil se i náhled Komise na to, do jaké míry by měl být JVT služeb liberalizován a kam až by měla jít směrnicí prováděná harmonizace.

Původním návrhem Evropské komise se ihned po jeho zveřejnění na počátku roku 2004 začala zabývat Rada EU. Britské předsednictví v Radě, které pokrok ve věci přijetí směrnice o službách vyhlásilo jako jednu ze svých priorit, se v druhé polovině roku 2005 soustředilo především na pokrok v projednávání nejkontroverznějších pasáží návrhu, tedy zejména rozsahu směrnice, principu země původu a vztahu k pracovněprávním otázkám včetně otázky vysílání pracovníků. I přes řadu nalezených kompromisů se při jednáních ukázaly přetrvávající rozpory v postojích jednotlivých členských států EU.

Evropský parlament se návrhem zabýval nejprve ve svých výborech, které návrh projednaly na sklonku roku 2005 a před prvním čtením v plénu Parlamentu přijaly svá stanoviska. Celkem bylo v Evropském parlamentu vzneseno více než 1500 pozměňovacích návrhů, přičemž hlavním předmětem kritiky byly rozsah působnosti směrnice a princip země původu. Řada pozměňovacích návrhů Parlamentu měla na znění návrhu směrnice zcela zásadní vliv – nejvýznamnější byly koncipovány v týmu stínového zpravodaje Výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitele EP Malcolma Harboura (parlamentní klub Evropské lidové strany) a zpravodajky tohoto výboru Evelyn Gebhardtové (klub Evropských sociálních demokratů).

V únoru 2006 proběhlo hlasování v 1. čtení v Evropském parlamentu, parlament přijal na svém plenárním zasedání dne 16. 2. 2006 návrh směrnice o službách ve znění řady pozměňovacích návrhů. Z mnoha kontroverzních návrhů, které byly přijaty, a z nichž řada vzešla jako kompromis mezi stanovisky dvou největších politických stran v EP – Evropské socialistické strany a Evropské lidové strany, jsou nejdůležitější následující změny

4. dubna 2006 předložila Evropská komise revidovaný návrh směrnice o službách. Tímto návrhem se v dubnu a květnu 2006 intenzivně zabývala Rada EU.

Návrhem směrnice o službách se zabývala ve dnech 23. – 24. 3. 2006  Evropská rada. Pozornost byla věnována výsledkům 1. čtení návrhu směrnice v Evropském parlamentu, jejichž výsledky Evropská rada uvítala a doporučila Komisi, aby pozměňovacím návrhům Parlamentu věnovala odpovídající pozornost při vypracování revidovaného návrhu.

Evropská komise pak prezentovala svůj revidovaný návrh dne 4. 4. 2006. Jak bylo očekáváno, text byl v podstatě založen na zprávě přijaté Evropským parlamentem ve znění drobných změn. Toto řešení považuje dle svého vyjádření komisař pro vnitřní trh Charlie McCreevy za jediné možné řešení k dosažení konsenzu na obsahu směrnice.

Nejdůležitější změny v revidovaném návrhu Evropské komise

Ačkoliv od rakouského předsednictví v 1. polovině roku 2006 se neočekávala taková intenzita projednávání návrhu směrnice, jako v případě britského předsednictví a výraznější pokrok v orgánech Rady se očekával spíše až během finského předsednictví v druhé polovině roku 2006, rakouské předsednictví a předseda Evropské komise Barroso deklarovali zájem na „rychlém řešení“ a poslední fáze vyjednávání o návrhu směrnice na jaře letošního roku byly tedy akcelerovány (často na úkor hloubky diskuzí o konečném textu směrnice). Tento postoj však vzbudil nevoli v řadách zástupců podnikatelů, kteří jsou přesvědčeni, že spíše než směrnice rychle přijatá je třeba směrnice jasná a přinášející posílení postavení podnikatelů.

V dubnu a květnu 2006 pokračovala intenzivní projednávání návrhu směrnice v pracovní skupině Rady EU, jejichž výsledkem bylo dále několik kompromisních návrhů rakouského předsednictví založených na požadavcích členských států.

Směrnice byla několikrát také na pořadu jednání Rady EU pro konkurenceschopnost, poslední dvě jednání proběhla v dubnu a květnu 2006. Na neformálním dubnovém jednání v Grazu se Rada shodla v otázce podpory předloženému textu (návrhu Komise z dubna 2006), současně však vyjádřila názor, že dokument je nutno dopracovat po legislativně-technické stránce.

Poslední jednání Rady ministrů EU pro konkurenceschopnost se konalo dne  29. 5. 2006. Jako definitivní po jednáních v Radě EU byl odsouhlasen návrh Komise z dubna 2006 ve znění pozměňovacích návrhů rakouského předsednictví, které vyplynuly z jednání v pracovní skupině Rady, a pozměňovacích návrhů Výboru stálých zástupců (COREPERu). Bylo konstatováno, že finální podoba textu směrnice není sice ideální, je však obrazem kompromisu názorů členských států EU na ideální způsob fungování jednotného vnitřního trhu služeb.

V červenci 2006 byl zpracován tzv. společný postoj Rady EU k návrhu směrnice. Tento dokument byl také prezentován při zahájení druhého čtení návrhu směrnice v Evropském parlamentu, které se uskutečnilo na počátku září 2006. V říjnu 2006 o návrhu směrnice hlasoval Výbor Evropského parlamentu pro vnitřní trh a ochranu spotřebitele (IMCO), v listopadu proběhlo  hlasování o návrhu směrnice v plénu Evropského parlamentu.

15. září 2006 předložila zpravodajka ke směrnici o službách, německá poslankyně Evelyne Gebhardt, v rámci výboru IMCO v Evropském parlamentu 11 pozměňovacích návrhů na úpravu stávající verze směrnice o službách. Evropská komise, Finsko jako předsedající země EU, ale i další státy jako Velká Británie či Česká republika se však již nechaly slyšet, že přijetí navrhovaných změn by znamenalo vážné porušení křehké dohody, které se členským státům v rámci Rady EU podařilo dosáhnout počátkem léta.

Výbor pro vnitřní trh schválil zprávu k návrhu směrnice na svém zasedání dne 23. října 2006. Hlasování předcházelo velké přesvědčovací úsilí jak ze strany Evropské komise a samotného komisaře pro vnitřní trh a služby Charlieho McCreevyho, tak i Rady ministrů, konkrétně finského předsednictví, že není radno znovu otevírat některé otázky vzhledem k těžce dosaženému kompromisu. Výbor nakonec v hlasování (20 hlasů proti 16) všechny pozměňovací návrhy zpravodajky odmítl.

Informace o dalších osudech směrnice naleznete v rubrice Volný pohyb služeb - Poslední vývoj.